Con la adopción de su nueva Política Energética Exterior, la UE ha dado por fin un primer paso hacia su integración como bloque negociador único en el mercado mundial de la energía. Como tal, la Política Energética Exterior podría convertirse en un factor importante en el panorama de la seguridad energética mundial y en un posible cambio de juego geopolítico. Sin embargo, queda por ver si los grandes Estados miembros de la UE estarán dispuestos a subordinar sus intereses al interés general de la UE. La Política Energética Exterior ha llegado probablemente cinco años tarde, afirma Alexander Mirtchev, Presidente de Krull Corp. y Vicepresidente del Real Instituto de Servicios Unidos para Estudios de Defensa y Seguridad.
La nueva política energética exterior de la UE: Un paso importante, si no es demasiado tarde
Por Alexander Mirtchev
Con la adopción de su nueva Política Energética Exterior, la UE ha dado por fin un primer paso hacia su integración como bloque negociador único en el mercado mundial de la energía. Como tal, la Política Energética Exterior podría convertirse en un factor importante en el panorama de la seguridad energética mundial y en un posible cambio de juego geopolítico. Sin embargo, queda por ver si los grandes Estados miembros de la UE estarán dispuestos a subordinar sus intereses al interés general de la UE. La Política Energética Exterior ha llegado probablemente cinco años tarde, afirma Alexander Mirtchev, Presidente de Krull Corp. y Vicepresidente del Real Instituto de Servicios Unidos para Estudios de Defensa y Seguridad.
En el primer trimestre de 2011, Europa importó la friolera de 896 millones de barriles de petróleo, valorados en más de 92.000 millones de dólares. Además, las importaciones de gas en el primer trimestre de 2011 fueron de 1.390 TWh, un aumento de más del 7,5% respecto al trimestre anterior, valoradas en más de 50.000 millones de euros a precios industriales. Como importadora neta de energía, la UE se enfrenta desde hace tiempo al hecho de que la mayoría de esas importaciones proceden de un número limitado de fuentes, principalmente Rusia y África. Esta dependencia conlleva problemas: la posible fragmentación del mercado interior, la inestabilidad del suministro y la reducción de la competitividad. En algunos casos, se ha producido una verdadera escasez, como en el conflicto del gas entre Rusia y Ucrania en 2009. Por ello, la armonización de la dimensión exterior de la política energética de la UE ocupa un lugar destacado en la agenda.
La nueva "Comunicación" sobre "Seguridad del abastecimiento energético y cooperación internacional" (titulada oficialmente "La política energética de la UE: Compromiso con los socios más allá de nuestras fronteras"), presentada el 7 de septiembre por el Comisario de Energía, Günther Oettinger, pretende transformar a la Comisión Europea en supervisora y (en menor medida) árbitro de las políticas energéticas exteriores de los Estados miembros. Para lograr esta transformación, la política se basa en la creación de un nuevo marco institucional que incluye un "mecanismo de intercambio de información" para compartir información dentro de la UE sobre todos los acuerdos energéticos bilaterales e "intergubernamentales" que los Estados miembros realicen con países no pertenecientes a la UE. La propuesta añade que "la Comisión podrá realizar una evaluación previa de la conformidad de un futuro acuerdo intergubernamental con la legislación de la UE antes de que se firme dicho acuerdo".
Además, la propuesta pretende facilitar y promover proyectos de infraestructura a gran escala, diversificar las fuentes y rutas de suministro de energía e integrar el mercado energético de la UE con los de los mercados vecinos (no comunitarios). En definitiva, la Política propone situar al Ejecutivo de la UE en el centro del espectáculo de la política energética.
Esta evolución hacia una postura unificada de los consumidores de energía podría permitir a la UE tener más peso en las cuestiones de seguridad energética mundial y podría ayudar a amortiguar muchos choques energéticos externos
Hay mucho que decir sobre este nuevo enfoque. Una política unificada podría unificar los intereses, estrategias y necesidades divergentes de un gran número de economías europeas dispares. Así, podría proporcionar resultados económicos más eficientes, reducir la volatilidad de los precios y reforzar la estabilidad política, con un efecto positivo en la seguridad energética regional y mundial y en los equilibrios geopolíticos. Y lo que es más importante, una política energética unificada podría aumentar la influencia de la UE y sus Estados miembros en el mercado mundial de la energía, en consonancia con la idea de que cuanto más grande es el país o el bloque, más influencia ejerce en el mercado, y que el tamaño se traduce en "poder económico" y "militar" (como señaló el filósofo Will Durant en "Las lecciones de la historia"). Al reforzar el mercado interior de la energía de la UE y crear la capacidad de controlar e impulsar los acuerdos energéticos de los Estados miembros, la nueva política podría dotar a la UE de un nuevo poder en los mercados energéticos mundiales mayor que la suma de sus partes. Esta evolución hacia una postura unificada de los consumidores de energía podría permitir a la UE tener más peso en las cuestiones de seguridad energética mundial y podría ayudar a amortiguar muchos choques energéticos externos.
Eso, por supuesto, si la nueva política energética exterior llega a hacerse realidad, lo cual es un gran "si".
Dilema del prisionero
La cuestión es cómo hacer que la nueva política funcione en la práctica. Uno de los principales objetivos de la Política es el establecimiento de un nuevo marco para comprometer a los socios de fuera de la UE que sitúe las relaciones energéticas más allá de los intereses divergentes de los distintos Estados miembros. Esto podría considerarse una pretensión de la UE de convertirse en un nuevo actor clave en el mercado energético mundial, con la Comisión Europea a la cabeza.
Hasta cierto punto, se trata de una evolución que ya lleva tiempo produciéndose. Desde 2009, la Comisión Europea es responsable de garantizar la seguridad del suministro energético del bloque, promover la interconexión de sus redes energéticas y mejorar la eficiencia y el ahorro energético. Desde hace algún tiempo, la UE participa en la "política de los gasoductos", en particular tratando de diversificar las rutas energéticas lejos de Rusia, a través del llamado Corredor Meridional del Gas y, en particular, del gasoducto Nabucco, que llevaría el gas del Caspio directamente a Europa. Sin embargo, esta misión no se ha traducido hasta ahora en acuerdos tangibles con proveedores y socios externos. En su lugar, los Estados miembros han desarrollado relaciones bilaterales y han perseguido acuerdos energéticos individuales que pueden o no apoyar los objetivos generales de la Comisión y que pueden o no estar en el interés de todos los Estados miembros.
Por ello, una de las principales cuestiones que se plantea la nueva política es cómo contrarrestar el incentivo que supone para los gobiernos de los Estados miembros seguir adoptando medidas unilaterales para alcanzar sus objetivos individuales de seguridad energética. La respuesta a esta pregunta no está nada clara. La Política no es actualmente vinculante, mientras que para que se aplique con éxito parece indicada alguna transferencia de poderes soberanos a la Comisión Europea. En cualquier caso, la Política tendrá que traducirse en la política común de la UE de forma que no vaya en contra de las posturas geopolíticas ya establecidas de los Estados miembros hacia los países exteriores. No es una tarea fácil.
Sin duda, la política pondrá de manifiesto las contradicciones entre los resultados previstos y las posiciones existentes de los Estados miembros individuales que pueden haber disfrutado previamente de acuerdos ventajosos con los proveedores de energía. Dado que la Política tiene el potencial de redefinir las ventajas geopolíticas que los Estados miembros individuales han podido disfrutar de las relaciones bilaterales en materia de energía, tendrá que proporcionar un sustituto que ofrezca cierta compensación a los Estados miembros que pueden perder con las nuevas iniciativas. Esto no será fácil de lograr en vista del caleidoscopio de intereses económicos y políticos tanto de los Estados miembros de la UE como de sus proveedores de energía externos. En la práctica, la política tendrá que adaptarse a la confluencia de imperativos geopolíticos y económicos que probablemente encabecen la agenda internacional en los próximos meses y años, desde el crecimiento económico y los problemas de la deuda soberana hasta el orden jerárquico global que actualmente está cambiando. Queda por ver si la Comisión Europea tiene la capacidad de hacerlo.
De hecho, la energía forma parte de las relaciones y acuerdos existentes que han moldeado la política europea incluso antes de la Segunda Guerra Mundial. Cambiar el paradigma de la geopolítica energética provocará sin duda la resistencia de los grandes e influyentes Estados miembros, como Alemania, Reino Unido y Francia, que pueden percibir la política como una injerencia en su soberanía.
Existe el riesgo de que la política pueda resultar en la alienación de algunos proveedores externos.
Es posible que estos países no estén dispuestos a renunciar a la ventaja geopolítica de los acuerdos bilaterales existentes con terceros proveedores de energía específicos. Por ejemplo, no está claro cómo podría afectar la nueva política a las decisiones de líderes europeos como el francés Nicolas Sarkozy y el británico David Cameron de implicar a sus países en los acontecimientos con países proveedores de energía como Libia. Y ¿se atrevería Angela Merkel a adoptar nuevos enfoques centralizados para la relación germano-rusa, cuando los acuerdos bilaterales anteriores han beneficiado a Alemania probablemente tanto como a Rusia?
La política parece ofrecer una opción similar a la del clásico dilema del prisionero. Si los jugadores confían unos en otros y deciden llegar a un acuerdo de cooperación, pueden lograr un resultado que sea el mejor para el grupo en su conjunto. Sin embargo, el incentivo para que un "primero" se desprenda de la posición común y obtenga una ventaja competitiva significativa es muy fuerte. El resultado habitual del dilema del prisionero es que todos los jugadores se ven tentados a buscar el mejor resultado personal para sí mismos, lo que hace que todos salgan perjudicados. Sin duda, esto también podría ocurrir en este caso.
Para ser aceptada de forma general, la política debe ser considerada por todos los Estados miembros como ventajosa (o debe tener sanciones por incumplimiento). Pero actualmente no está claro cómo distinguirá entre los intereses divergentes y el peso en el mercado de los países más grandes y los más pequeños a la hora de desplegar sus mecanismos reguladores, y de hecho si se hará tal distinción. Es importante recordar que los miembros de la UE no son idénticos y que una postura común en materia de energía que se reduzca al mínimo común denominador podría ser vista como no beneficiosa por algunos Estados. En su estado actual, la política parece ofrecer tantos incentivos a los Estados miembros para eludirla como para cumplirla.
Ventajas para los proveedores
Para que la nueva Política sea un éxito, también tendría que involucrar a los proveedores, haciéndolos partícipes de la futura seguridad energética de Europa. La Política se centra en el punto de partida del establecimiento de diálogos y asociaciones específicas con los proveedores externos. Un ejemplo es la negociación de un tratado entre la UE, Azerbaiyán y Turkmenistán para la construcción de un sistema de oleoductos transcaspianos que ha asumido la Comisión Europea. Este tipo de iniciativas proporcionan a los proveedores un mercado ampliado y estable.
Sin embargo, en términos generales, la Política no ofrece una indicación clara de cuáles son sus beneficios añadidos para estos proveedores. En consecuencia, existe el riesgo de que la Política resulte en realidad en la alienación de algunos de ellos, o incluso que se considere que intenta obligarlos a renunciar a la ventaja competitiva que les proporcionan sus recursos naturales. Esperar que los exportadores de energía renuncien a esta ventaja competitiva no es realista y podría ser incluso contraproducente. Si los proveedores de energía de la UE determinan que la Política es perjudicial para sus intereses, pueden verse tentados a rectificar cualquier daño percibido comprometiéndose directamente con Estados miembros específicos, proporcionando halagos que podrían resultar demasiado dulces para ser ignorados, lo que llevaría de nuevo al resultado negativo del Dilema del Prisionero.
Por lo tanto, es necesario perfeccionar los mecanismos de aplicación de la política para incentivar a los proveedores de energía a que la acepten. Los incentivos podrían adoptar la forma de acuerdos bilaterales entre proveedores externos y la UE para el desarrollo de instalaciones e infraestructuras energéticas, así como acuerdos de transferencia de tecnología que beneficien a los exportadores de energía a largo plazo. Por otra parte, los incentivos podrían ser ajenos al ámbito energético y estar determinados por los intereses específicos de los países externos y las necesidades pertinentes de la UE como consumidor unificado de energía.
Intención política
La ambigüedad del impacto de la Política Energética Exterior en su fase inicial, que no es infrecuente en políticas similares de importancia, se ve exacerbada por la naturaleza del actual sistema energético mundial y su enfoque en asegurar el acceso al petróleo y al gas. El enfoque político dominante por parte de los países ha estado dirigido a adquirir el control sobre los suministros de energía, o la "independencia energética", como un imperativo de seguridad nacional. La política menciona la importancia de la "interdependencia", pero sigue basándose de forma abrumadora en las nociones tradicionales de diversificación de las fuentes de suministro y, al mismo tiempo, de disminución de la dependencia del petróleo y el gas. Un mayor énfasis en la interdependencia podría tener resultados positivos. La política menciona la importancia de los suministros energéticos sostenibles (por ejemplo, de África) en el futuro, pero puede ser necesario, por ejemplo, ampliar la posición de la UE hacia los megaproyectos energéticos alternativos, para que mantenga su eficacia más adelante, cuando las formas de energía no fósiles puedan desempeñar un papel más importante en los balances energéticos de la UE.
La nueva Política Energética Exterior es tanto una declaración de intenciones políticas como económicas. Aunque políticas como la nueva Política Energética Exterior rara vez tienen los resultados inicialmente declarados o previstos, la propia política representa una clara señal para los mercados: la UE pretende convertirse en un bloque de consumidores unificado que se comprometa directamente con los principales proveedores externos. Independientemente de cómo evolucione en la práctica, es una señal económica y geopolítica que anuncia una importante historia en desarrollo. Sin duda, la Política representa un nuevo bloque de construcción introducido de forma relativamente discreta dentro del tapiz más amplio de políticas que sustentan el desarrollo de la Unión Europea y que definirían el mercado interior de la energía de la UE. Por tanto, la Política tiene el potencial de convertirse en un beneficioso cambio de juego en el panorama político y energético de Europa y más allá. De hecho, su propia existencia podría cambiar los equilibrios energéticos y geopolíticos del siglo XXI.