Avec l'adoption de sa nouvelle politique énergétique extérieure, l'UE a finalement fait un premier pas vers son intégration en tant que bloc de négociation unique sur le marché mondial de l'énergie. En tant que telle, la politique énergétique extérieure pourrait devenir un facteur important de la sécurité énergétique mondiale et changer la donne géopolitique. Toutefois, il reste à voir si les grands États membres de l'UE seront disposés à subordonner leurs intérêts à l'intérêt général de l'UE. La politique énergétique extérieure arrive probablement cinq ans trop tard, estime Alexander Mirtchev, président de Krull Corp. et vice-président du Royal United Services Institute for Defence and Security Studies.
La nouvelle politique énergétique extérieure de l'UE : Un pas important - s'il n'est pas trop tard
Par Alexander Mirtchev
Avec l'adoption de sa nouvelle politique énergétique extérieure, l'UE a finalement fait un premier pas vers son intégration en tant que bloc de négociation unique sur le marché mondial de l'énergie. En tant que telle, la politique énergétique extérieure pourrait devenir un facteur important de la sécurité énergétique mondiale et changer la donne géopolitique. Toutefois, il reste à voir si les grands États membres de l'UE seront disposés à subordonner leurs intérêts à l'intérêt général de l'UE. La politique énergétique extérieure arrive probablement cinq ans trop tard, estime Alexander Mirtchev, président de Krull Corp. et vice-président du Royal United Services Institute for Defence and Security Studies.
Au cours du premier trimestre de 2011, l'Europe a importé la quantité astronomique de 896 millions de barils de pétrole, évaluée à plus de 92 milliards de dollars américains. En outre, les importations de gaz pour le premier trimestre 2011 se sont élevées à 1 390 TWh, soit une augmentation de plus de 7,5 % par rapport au trimestre précédent, pour une valeur de plus de 50 milliards d'euros aux prix industriels. En tant qu'importateur net d'énergie, l'UE est depuis longtemps confrontée au fait que la majorité de ces importations proviennent d'un nombre limité de sources, principalement la Russie et l'Afrique. Cette dépendance s'accompagne de difficultés : fragmentation potentielle du marché intérieur, instabilité de l'approvisionnement et baisse de la compétitivité. Dans quelques cas, de véritables pénuries se sont produites, comme lors du conflit gazier entre la Russie et l'Ukraine en 2009. L'harmonisation de la dimension extérieure de la politique énergétique de l'UE figure donc en bonne place sur l'agenda.
La nouvelle "communication" sur la "sécurité de l'approvisionnement énergétique et la coopération internationale" (officiellement intitulée "La politique énergétique de l'UE : Engaging with Partners beyond Our Borders"), qui a été présentée le 7 septembre par le commissaire à l'énergie Günther Oettinger, vise à transformer la Commission européenne en un contrôleur et (dans une mesure plus limitée) un arbitre des politiques énergétiques extérieures des États membres. Pour réaliser cette transformation, la politique s'appuie sur la création d'un nouveau cadre institutionnel qui comprend un "mécanisme d'échange d'informations" pour partager des informations au sein de l'UE sur tous les accords énergétiques bilatéraux, "intergouvernementaux" que les États membres concluent avec des pays tiers. La proposition ajoute que "la Commission peut procéder à une évaluation ex ante de la conformité d'un futur accord intergouvernemental avec le droit communautaire avant la signature de cet accord".
La proposition vise en outre à faciliter et à promouvoir les projets d'infrastructure à grande échelle, à diversifier les sources et les voies d'approvisionnement en énergie et à intégrer le marché énergétique de l'UE à ceux des marchés voisins (hors UE). Dans l'ensemble, la politique propose de placer l'exécutif européen au centre du spectacle de la politique énergétique.
Cette évolution vers une position unifiée en matière de consommation d'énergie pourrait permettre à l'UE d'avoir davantage son mot à dire sur les questions de sécurité énergétique mondiale et pourrait contribuer à la protéger de nombreux chocs énergétiques externes.
Il y a beaucoup à dire sur cette nouvelle approche. Une politique unifiée pourrait unifier les intérêts, stratégies et exigences divergents d'un grand nombre d'économies européennes disparates. Ainsi, elle pourrait donner des résultats économiques plus efficaces, réduire la volatilité des prix et renforcer la stabilité politique, avec un effet positif sur la sécurité énergétique et les équilibres géopolitiques régionaux et mondiaux. Plus important encore, une politique énergétique unifiée pourrait renforcer l'influence de l'UE et de ses États membres sur le marché mondial de l'énergie, conformément à l'idée que plus un pays ou un bloc est grand, plus il exerce une influence sur le marché, et que la taille se traduit par une "puissance économique" et "militaire" (comme l'a souligné le philosophe Will Durant dans "The Lessons of History"). En renforçant le marché intérieur de l'énergie de l'UE et en lui donnant la capacité de surveiller et de diriger les accords énergétiques des États membres, la nouvelle politique pourrait doter l'UE d'une nouvelle puissance sur les marchés mondiaux de l'énergie, supérieure à la somme de ses parties. Cette évolution vers une position unifiée en matière de consommation d'énergie pourrait permettre à l'UE d'avoir davantage son mot à dire sur les questions de sécurité énergétique mondiale et pourrait contribuer à la protéger de nombreux chocs énergétiques externes.
Si, bien sûr, la nouvelle politique énergétique extérieure devient un jour réalité - ce qui est un grand "si".
Le dilemme du prisonnier
La question est de savoir comment la nouvelle politique peut être mise en pratique. L'un des principaux objectifs de la politique est l'établissement d'un nouveau cadre pour engager des partenaires en dehors de l'UE, qui placerait les relations énergétiques au-delà des intérêts divergents des différents États membres. Cela pourrait être considéré comme une revendication de l'UE de devenir un nouvel acteur clé du marché mondial de l'énergie, avec la Commission européenne à sa tête.
Dans une certaine mesure, il s'agit d'une évolution déjà amorcée depuis un certain temps. Depuis 2009, la Commission européenne est chargée de garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union, de promouvoir l'interconnexion de ses réseaux énergétiques et d'améliorer l'efficacité énergétique et les économies d'énergie. Depuis quelque temps, l'UE s'est engagée dans la "politique des gazoducs", notamment en essayant de diversifier les voies d'acheminement de l'énergie en s'éloignant de la Russie, par le biais du "corridor gazier méridional", et en particulier du gazoduc Nabucco qui acheminerait le gaz de la Caspienne directement vers l'Europe. Toutefois, cette mission n'a jusqu'à présent pas débouché sur des accords tangibles avec des fournisseurs et des partenaires extérieurs. Au lieu de cela, les États membres ont développé des relations bilatérales et poursuivi des accords énergétiques individuels qui peuvent ou non soutenir les objectifs généraux de la Commission et qui peuvent ou non être dans l'intérêt de tous les États membres.
Ainsi, l'une des principales questions qui se posent à la nouvelle politique est de savoir comment elle va contrer l'incitation des gouvernements des États membres à continuer à prendre des mesures unilatérales pour atteindre leurs objectifs individuels en matière de sécurité énergétique. La réponse à cette question est loin d'être claire. La politique est actuellement non contraignante, alors que pour être mise en œuvre avec succès, un certain transfert de pouvoirs souverains à la Commission européenne semblerait indiqué. Dans tous les cas, la politique devra être traduite dans la politique commune de l'UE de manière à éviter d'aller à l'encontre des positions géopolitiques déjà établies des États membres vis-à-vis des pays extérieurs. Ce n'est pas une tâche facile.
La politique exposera sans aucun doute des contradictions entre les résultats escomptés et les positions existantes des États membres individuels qui ont pu bénéficier d'accords avantageux avec les fournisseurs d'énergie. Étant donné que la politique a le potentiel de redéfinir les avantages géopolitiques dont les États membres individuels ont pu bénéficier grâce aux relations bilatérales en matière d'énergie, elle devra les remplacer par une compensation pour les États membres qui risquent de perdre avec les nouvelles initiatives. Cela ne sera pas facile à réaliser compte tenu du kaléidoscope d'intérêts économiques et politiques des États membres de l'UE et de leurs fournisseurs d'énergie extérieurs. Dans la pratique, la politique devra être adaptée à la confluence des impératifs géopolitiques et économiques susceptibles de figurer en tête de l'ordre du jour international dans les mois et années à venir, qu'il s'agisse de la croissance économique, des problèmes de dette souveraine ou de la hiérarchie mondiale actuellement en mutation. Reste à savoir si la Commission européenne en a la capacité.
En effet, l'énergie fait partie des relations et des accords existants qui ont façonné la politique européenne avant même la Seconde Guerre mondiale. Changer le paradigme de la géopolitique énergétique suscitera sans aucun doute la résistance des grands États membres influents tels que l'Allemagne, le Royaume-Uni et la France, qui pourraient percevoir cette politique comme une ingérence dans leur souveraineté.
Il existe un risque que la politique ait pour effet d'aliéner certains fournisseurs externes.
Ces pays pourraient ne pas être prêts à renoncer à l'avantage géopolitique des accords bilatéraux existants avec des fournisseurs d'énergie tiers spécifiques. Par exemple, il n'est pas clair comment la nouvelle politique pourrait affecter les décisions des dirigeants européens tels que le Français Nicolas Sarkozy et le Britannique David Cameron d'impliquer leurs pays dans les développements avec les pays fournisseurs d'énergie tels que la Libye. Et Angela Merkel serait-elle prête à envisager de nouvelles approches centralisées de la relation germano-russe, alors que les accords bilatéraux précédents ont probablement profité à l'Allemagne autant qu'à la Russie ?
La politique semble offrir un choix similaire à celui du dilemme du prisonnier classique. Si les joueurs se font confiance et choisissent de conclure un accord de coopération, ils peuvent obtenir un résultat qui est le meilleur pour le groupe dans son ensemble. Toutefois, l'incitation pour un "premier arrivé" à s'écarter de la position commune et à obtenir un avantage concurrentiel important est très forte. Le résultat habituel du dilemme du prisonnier est que tous les joueurs sont tentés de rechercher le meilleur résultat personnel pour eux-mêmes, ce qui fait que tout le monde est moins bien loti. Cela pourrait certainement se produire dans ce cas également.
Pour être généralement acceptée, la politique doit être perçue par tous les États membres comme étant à leur avantage (ou elle doit prévoir des sanctions en cas de non-respect). Mais on ne sait pas encore très bien comment elle fera la distinction entre les intérêts divergents et le poids sur le marché des grands et des petits pays dans le déploiement de ses mécanismes réglementaires, ni même si une telle distinction sera faite. Il est important de rappeler que les membres de l'UE ne sont pas identiques et qu'une position commune en matière d'énergie réduite au plus petit dénominateur commun pourrait être considérée comme non bénéfique par certains États. En l'état actuel des choses, la politique semble inciter autant les États membres à la contourner qu'à s'y conformer.
Avantages pour les fournisseurs
Pour que la nouvelle politique soit couronnée de succès, il faudrait également qu'elle engage les fournisseurs, en faisant d'eux des parties prenantes de la future sécurité énergétique de l'Europe. La politique se concentre sur le point de départ consistant à établir un dialogue et des partenariats spécifiques avec les fournisseurs externes. Un exemple est la négociation d'un traité entre l'UE, l'Azerbaïdjan et le Turkménistan pour la construction d'un système de pipelines transcaspiens que la Commission européenne a pris en charge. Les initiatives de ce type offrent aux fournisseurs un marché élargi et stable.
De manière générale, cependant, la politique ne donne pas d'indication claire sur les avantages supplémentaires qu'elle apporte à ces fournisseurs. Par conséquent, il existe un risque que la politique ait pour effet d'aliéner certains d'entre eux, ou même d'être perçue comme une tentative de les forcer à renoncer à l'avantage concurrentiel que leurs ressources naturelles leur procurent. Attendre des exportateurs d'énergie qu'ils renoncent à cet avantage concurrentiel n'est pas réaliste et pourrait même être contre-productif. Si les fournisseurs d'énergie de l'UE déterminent que la politique est préjudiciable à leurs intérêts, ils pourraient être tentés de rectifier tout préjudice perçu en s'engageant directement auprès d'États membres spécifiques, en leur offrant des cadeaux qui pourraient s'avérer trop doux pour être ignorés, ce qui conduirait à nouveau au résultat négatif du dilemme du prisonnier.
D'autres améliorations des mécanismes de mise en œuvre de la politique sont donc nécessaires pour inciter les fournisseurs d'énergie à y adhérer. Les incitations pourraient prendre la forme d'accords bilatéraux entre les fournisseurs externes et l'UE pour le développement d'installations et d'infrastructures énergétiques, ainsi que d'accords de transfert de technologie qui profiteraient aux exportateurs d'énergie à long terme. Les incitations pourraient également se situer en dehors du domaine de l'énergie et être déterminées par les intérêts spécifiques des pays extérieurs et les besoins pertinents de l'UE en tant que consommateur d'énergie unifié.
Intention politique
L'ambiguïté de l'impact de la politique énergétique extérieure à son stade initial, qui n'est pas rare pour des politiques similaires d'importance, est exacerbée par la nature du système énergétique mondial actuel et son accent sur la sécurisation de l'accès au pétrole et au gaz. L'approche politique dominante des pays vise à acquérir le contrôle des approvisionnements énergétiques, ou "l'indépendance énergétique", en tant qu'impératif de sécurité nationale. La politique mentionne bien l'importance de l'"interdépendance", mais elle reste très largement fondée sur les notions traditionnelles de diversification des sources d'approvisionnement tout en diminuant la dépendance au pétrole et au gaz. Un accent plus marqué sur l'interdépendance pourrait avoir des résultats positifs. La politique mentionne l'importance des approvisionnements énergétiques durables (par exemple, en provenance d'Afrique) à l'avenir, mais il pourrait être nécessaire, par exemple, de développer la position de l'UE à l'égard des mégaprojets d'énergie alternative, afin qu'elle conserve son efficacité à l'avenir, lorsque les formes d'énergie non fossiles pourraient jouer un rôle plus important dans les bilans énergétiques de l'UE.
La nouvelle politique énergétique extérieure est autant une déclaration d'intention politique qu'économique. Bien que les politiques telles que la nouvelle politique énergétique extérieure aboutissent rarement aux résultats initialement déclarés ou anticipés, la politique elle-même représente un signal clair pour les marchés - l'UE vise à devenir un bloc de consommateurs unifié qui s'engage directement auprès des principaux fournisseurs extérieurs. Quelle que soit la façon dont elle évolue dans la pratique, il s'agit d'un signal économique et géopolitique qui annonce une histoire importante. Il ne fait aucun doute que la politique représente un nouvel élément de construction introduit de manière relativement discrète dans le cadre plus large des politiques qui sous-tendent le développement de l'Union européenne et qui définissent le marché intérieur de l'énergie de l'UE. La politique a donc le potentiel de changer la donne dans le paysage politique et énergétique de l'Europe et au-delà. En effet, son existence même pourrait modifier les équilibres énergétiques et géopolitiques du 21e siècle.