С принятием новой внешней энергетической политики ЕС, наконец, сделал первый шаг к интеграции в качестве единого переговорного блока на мировом энергетическом рынке. Таким образом, внешняя энергетическая политика может стать важным фактором в картине глобальной энергетической безопасности и возможным изменением геополитической игры. Однако еще предстоит выяснить, будут ли крупные страны-члены ЕС готовы подчинить свои интересы интересам ЕС в целом. Внешняя энергетическая политика, вероятно, запоздала на пять лет, считает Александр Миртчев, президент Krull Corp. и вице-президент Королевского института обороны и безопасности (Royal United Services Institute for Defence and Security Studies).
Новая внешняя энергетическая политика ЕС: Важный шаг - если еще не поздно
Александр Мирчев
С принятием новой внешней энергетической политики ЕС, наконец, сделал первый шаг к интеграции в качестве единого переговорного блока на мировом энергетическом рынке. Таким образом, внешняя энергетическая политика может стать важным фактором в картине глобальной энергетической безопасности и возможным изменением геополитической игры. Однако еще предстоит выяснить, будут ли крупные страны-члены ЕС готовы подчинить свои интересы интересам ЕС в целом. Внешняя энергетическая политика, вероятно, запоздала на пять лет, считает Александр Миртчев, президент Krull Corp. и вице-президент Королевского института обороны и безопасности (Royal United Services Institute for Defence and Security Studies).
В первом квартале 2011 года Европа импортировала 896 миллионов баррелей нефти на сумму более 92 миллиардов долларов США. Кроме того, импорт газа в первом квартале 2011 года составил 1 390 ТВтч, что на 7,5% больше, чем в предыдущем квартале, и оценивается более чем в 50 млрд. евро по промышленным ценам. Будучи нетто-импортером энергоносителей, ЕС уже давно столкнулся с тем, что большая часть импорта приходится на ограниченное число источников - преимущественно Россию и Африку. Такая зависимость сопряжена с проблемами: потенциальная фрагментация внутреннего рынка, нестабильность поставок и снижение конкурентоспособности. В некоторых случаях возникал реальный дефицит, как, например, во время газового спора между Россией и Украиной в 2009 году. Таким образом, гармонизация внешнего измерения энергетической политики ЕС занимает важное место в повестке дня.
Новое "Сообщение" по теме "Безопасность энергоснабжения и международное сотрудничество" (официальное название "Энергетическая политика ЕС: Взаимодействие с партнерами за пределами наших границ"), которое было представлено 7 сентября комиссаром по энергетике Гюнтером Эттингером, направлено на преобразование Европейской комиссии в контролера и (в более ограниченной степени) арбитра внешней энергетической политики стран-членов. Для достижения этой трансформации Политика опирается на создание новой институциональной структуры, включающей "механизм обмена информацией" для обмена информацией внутри ЕС по всем двусторонним, "межправительственным" энергетическим сделкам, которые государства-члены заключают со странами, не входящими в ЕС. Предложение добавляет, что "Комиссия может дать предварительную оценку соответствия будущего межправительственного соглашения законодательству ЕС до подписания такого соглашения".
Предложение также направлено на содействие и продвижение крупномасштабных инфраструктурных проектов, диверсификацию источников и маршрутов поставок энергии и интеграцию энергетического рынка ЕС с рынками соседних стран (не входящих в ЕС). В целом, Политика предлагает вывести исполнительную власть ЕС на центральную сцену в обсуждении энергетической политики.
Такое продвижение к единой позиции потребителя энергии может позволить ЕС иметь большее влияние в вопросах глобальной энергетической безопасности и может помочь смягчить многие внешние энергетические потрясения.
За этот новый подход можно многое сказать. Единая политика может объединить различные интересы, стратегии и требования большого числа разрозненных европейских экономик. Таким образом, она могла бы обеспечить более эффективные экономические результаты, снизить волатильность цен и укрепить политическую стабильность, положительно влияя на региональную и глобальную энергетическую безопасность и геополитические балансы. Самое главное, единая энергетическая политика могла бы усилить влияние ЕС и его государств-членов на мировом энергетическом рынке, в соответствии с пониманием того, что чем больше страна или блок, тем большее влияние на рынок они оказывают, и что размер трансформируется в "экономическую" и "военную мощь" (как отмечал философ Уилл Дюрант в книге "Уроки истории"). Укрепляя внутренний энергетический рынок ЕС и создавая для него возможность контролировать и управлять энергетическими сделками стран-членов, новая политика может наделить ЕС новой силой на мировых энергетических рынках, превышающей сумму его частей. Это наращивание единой позиции потребителя энергии может позволить ЕС иметь большее влияние в вопросах глобальной энергетической безопасности и может помочь смягчить многие внешние энергетические потрясения.
Это, конечно, если новая внешняя энергетическая политика когда-нибудь станет реальностью - что является большим "если".
Дилемма заключенного
Вопрос в том, как можно заставить новую политику работать на практике. Основной целью Политики является создание новой структуры для взаимодействия с партнерами за пределами ЕС, которая выведет энергетические отношения за рамки разнонаправленных интересов отдельных стран-членов. Это можно рассматривать как претензию ЕС на то, чтобы стать новым ключевым игроком на мировом энергетическом рынке с Европейской комиссией во главе.
В некоторой степени это развитие уже происходит в течение некоторого времени. С 2009 года Европейская комиссия несет ответственность за обеспечение безопасности энергоснабжения блока, содействие объединению его энергетических сетей, повышение энергоэффективности и энергосбережения. В течение некоторого времени ЕС участвует в "трубопроводной политике", в частности, пытаясь диверсифицировать энергетические маршруты в сторону от России через так называемый Южный газовый коридор и, в частности, трубопровод Nabucco, который будет поставлять каспийский газ непосредственно в Европу. Однако эта миссия до сих пор не привела к ощутимым договоренностям с внешними поставщиками и партнерами. Вместо этого государства-члены развивают двусторонние отношения и заключают отдельные энергетические сделки, которые могут соответствовать или не соответствовать общим целям Комиссии и могут отвечать или не отвечать интересам всех государств-членов.
Таким образом, один из главных вопросов новой политики заключается в том, как она будет противодействовать стимулам для правительств стран-членов продолжать предпринимать односторонние действия для достижения своих индивидуальных целей в области энергетической безопасности. Ответ на этот вопрос далеко не ясен. В настоящее время Политика не имеет обязательной силы, тогда как для ее успешной реализации необходимо передать суверенные полномочия Европейской комиссии. В любом случае, политику необходимо будет воплотить в общей политике ЕС таким образом, чтобы она не противоречила уже сложившимся геополитическим позициям государств-членов по отношению к внешним странам. Задача не из легких.
Политика, несомненно, выявит противоречия между ее предполагаемыми результатами и существующими позициями отдельных государств-членов, которые ранее могли пользоваться выгодными договоренностями с поставщиками энергоресурсов. Поскольку Политика способна переопределить геополитические преимущества, которые отдельные государства-члены могли получать от двусторонних энергетических отношений, она должна будет обеспечить их замену, которая обеспечит определенную компенсацию для государств-членов, которые могут потерять от новых инициатив. Это будет нелегко сделать, учитывая калейдоскоп экономических и политических интересов как стран-членов ЕС, так и их внешних поставщиков энергии. На практике политику необходимо будет адаптировать к стечению геополитических и экономических императивов, которые, вероятно, станут главными в международной повестке дня в ближайшие месяцы и годы - от экономического роста и проблем суверенного долга до общей глобальной расстановки сил, которая в настоящее время находится в движении. Способна ли Европейская комиссия сделать это, еще предстоит выяснить.
Действительно, энергетика является частью существующих отношений и договоренностей, которые формировали европейскую политику еще до Второй мировой войны. Изменение парадигмы энергетической геополитики, несомненно, вызовет сопротивление со стороны крупных и влиятельных стран-членов ЕС, таких как Германия, Великобритания и Франция, которые могут воспринять эту политику как вмешательство в их суверенитет.
Существует риск, что политика может привести к отчуждению некоторых внешних поставщиков.
Эти страны могут быть не готовы отказаться от геополитических преимуществ существующих двусторонних договоренностей с конкретными сторонними поставщиками энергоресурсов. Например, неясно, как новая политика может повлиять на решения европейских лидеров, таких как Николя Саркози из Франции и Дэвид Кэмерон из Великобритании, по вовлечению своих стран в события с такими странами-поставщиками энергоносителей, как Ливия. И согласится ли Ангела Меркель на новые централизованно определенные подходы к германо-российским отношениям, когда предыдущие двусторонние договоренности приносили Германии, вероятно, не меньше выгоды, чем России?
Политика предлагает выбор, аналогичный классической дилемме заключенного. Если игроки доверяют друг другу и принимают решение заключить соглашение о сотрудничестве, они могут достичь результата, который будет наилучшим для группы в целом. Однако стимул для "первопроходца" оторваться от общей позиции и получить значительное конкурентное преимущество очень велик. Обычный исход дилеммы заключенного заключается в том, что у всех игроков возникает искушение добиваться наилучшего личного результата для себя, в результате чего всем становится хуже. Это, безусловно, может произойти и в данном случае.
Для того чтобы политика была общепринятой, все государства-члены должны считать, что она отвечает их интересам (или она должна предусматривать санкции за несоблюдение). Однако в настоящее время неясно, как она будет проводить различие между несовпадающими интересами и рыночным весом больших и малых стран при применении своих механизмов регулирования, и будет ли вообще проводиться такое различие. Важно помнить, что члены ЕС не одинаковы, и общая энергетическая позиция, сведенная к наименьшему общему знаменателю, может быть воспринята некоторыми государствами как невыгодная. В своем нынешнем виде Политика, похоже, предлагает государствам-членам столько же стимулов для ее обхода, сколько и для ее соблюдения.
Преимущества для поставщиков
Для того чтобы новая Политика стала успешной, она также должна привлечь поставщиков, сделав их заинтересованными сторонами в будущей энергетической безопасности Европы. Политика фокусируется на отправной точке - установлении конкретного диалога и партнерских отношений с внешними поставщиками. В качестве примера можно привести переговоры о заключении договора между ЕС, Азербайджаном и Туркменистаном о строительстве Транскаспийской трубопроводной системы, которые взяла на себя Европейская комиссия. Инициативы такого рода обеспечивают поставщикам расширенный и стабильный рынок.
В целом, однако, Политика не дает четкого представления о том, какие дополнительные преимущества она дает этим поставщикам. В результате существует риск, что Политика может привести к отчуждению некоторых из них, или даже рассматриваться как попытка заставить их отказаться от конкурентных преимуществ, которые обеспечивают их природные ресурсы. Ожидать, что экспортеры энергоресурсов откажутся от этого конкурентного преимущества, нереально и даже может быть контрпродуктивным. Если поставщики энергоресурсов ЕС решат, что Политика наносит ущерб их интересам, у них может возникнуть соблазн исправить любой предполагаемый ущерб путем прямого взаимодействия с конкретными странами-членами ЕС, предоставляя лакомства, которые могут оказаться слишком сладкими, чтобы их игнорировать, что снова приведет к негативному исходу дилеммы заключенного.
Поэтому необходимы дальнейшие усовершенствования механизмов реализации Политики, чтобы стимулировать поставщиков энергии к ее "покупке". Стимулы могут принимать форму двусторонних соглашений между внешними поставщиками и ЕС о развитии энергетических объектов и инфраструктуры, а также соглашений о передаче технологий, которые в долгосрочной перспективе принесут пользу экспортерам энергии. В качестве альтернативы, стимулы могут быть вне энергетической сферы и определяться конкретными интересами внешних стран и соответствующими потребностями ЕС как единого потребителя энергии.
Политические намерения
Неоднозначность воздействия Внешней энергетической политики на начальном этапе, что не является редкостью для подобных значимых политик, усугубляется характером современной глобальной энергетической системы и ее нацеленностью на обеспечение доступа к нефти и газу. Доминирующий политический подход стран был направлен на приобретение контроля над поставками энергоносителей, или "энергетической независимости", как императива национальной безопасности. В Политике упоминается важность "взаимозависимости", но она по-прежнему в подавляющем большинстве случаев основывается на традиционных представлениях о диверсификации источников поставок при одновременном снижении зависимости от нефти и газа. Более сильный акцент на взаимозависимости может дать положительные результаты. Политика упоминает важность устойчивых поставок энергии (например, из Африки) в будущем, но может потребоваться, например, расширить позицию ЕС в отношении мегапроектов альтернативной энергетики, чтобы она сохранила свою эффективность в будущем, когда неископаемые виды энергии могут играть более важную роль в энергетических балансах ЕС.
Новая внешняя энергетическая политика - это в равной степени заявление о политических и экономических намерениях. Хотя политика, подобная новой внешней энергетической политике, редко приводит к первоначально заявленным или ожидаемым результатам, сама политика представляет собой четкий сигнал рынкам - ЕС стремится стать единым блоком потребителей, который напрямую взаимодействует с ключевыми внешними поставщиками. Независимо от того, как она будет развиваться на практике, это экономический и геополитический сигнал, предвещающий важную разворачивающуюся историю. Несомненно, Политика представляет собой новый строительный блок, введенный относительно незаметно в более широкий гобелен политики, лежащей в основе развития Европейского Союза, которая будет определять внутренний энергетический рынок ЕС. Таким образом, Политика имеет потенциал стать благоприятным игровым фактором в политическом и энергетическом ландшафте Европы и за ее пределами. Действительно, само ее существование может изменить энергетический и геополитический баланс 21-го века.